Comparación regional en materia petrolera – Lecciones a aprender para Ecuador
Sorprende, para un observador externo, la distancia marcada entre los distintos países de Latinoamérica respecto al modelo de manejo de la industria petrolera. Existiendo realidades sociales y económicas relativamente similares, los caminos escogidos por los distintos actores de la región han hecho que sus destinos sean, también, irreconocibles entre sí. Esas lecciones, que están disponibles para cualquier interesado, en reportes de producción, contratos suscritos y legislación, deberían ser estudiadas de manera más detallada por quienes toman las decisiones en esta materia en el Ecuador, y tratar de enfocar la industria en el rumbo correcto, luego de varios años de decisiones erráticas.
Partamos del caso de México: En el año 2013, México decidió finalmente aprobar una reforma constitucional que permitió la participación privada de la industria, excluida por más de 70 años. Esta decisión se tomó para cumplir varios objetivos, entre otros romper el monopolio de la empresa estatal petrolera PEMEX, que implicaba necesariamente poca transparencia, riesgo para fondos públicos e incapacidad de cubrir todas las áreas en las que existen potenciales o reales recursos, y que no habían podido ser desarrolladas.
Desde esa fecha, México ha realizado varias rondas petroleras, cada una de ellas más exitosa que la anterior. A pesar de ser un país en desarrollo en aspectos como estado de derecho y seguridad, los inversionistas consideran que el entorno jurídico y sobre todo el modelo económico propuesto es lo suficientemente atractivo para que el riesgo jurídico, físico y de otra naturaleza se justifique. El último día del mes de enero, México licitó 19 nuevos bloques de petróleo y gas (de 29 disponibles), siendo los mayores adjudicatarios las empresas Shell, Petronas y Qatar Petroleum, actores mundiales en la materia. Los valores recibidos por México en estas licitaciones, que incluyen compromisos de inversión y pagos iniciales, se destinan en una parte importante a programas de educación en el país.
Por otro lado, tenemos un país pequeño en territorio y poco involucrado en temas de la industria extractiva internacional, como es Uruguay, tradicionalmente un consumidor antes que exportador. Este país está desarrollando este año su tercera ronda de petróleo y gas costa afuera (offshore), licitando 17 bloques y contando con interesados a nivel mundial. Esta ronda se desarrollará entre el segundo y tercer trimestre del año 2018, y en la Ronda 2 tuvo compañías igualmente de primer nivel interesadas en invertir, como Staatoil (Noruega) y Shell. Evidentemente, al ser actividades petroleras offshore, la tecnología y capital requeridos son más elevados, lo que restringe el número de actores con experiencia que puedan efectivamente presentar ofertas.
En el caso de Uruguay, el marco jurídico es sumamente estable, y goza de una reputación intachable en materia de estado de derecho, siendo sostenidamente rankeado como el país que más observa las reglas de la ley en la región, con índices comparables a Estados Unidos y España. El modelo contractual es equilibrado y parte de un esquema tradicional de participación de la ganancia petrolera, una vez deducidos costos y gastos. El modelo uruguayo privilegia a quien oferta mayor participación para el estado, defendiendo de esta manera el derecho del dueño del recurso.
La otra cara de la moneda la aporta Venezuela. El colapso político y social que se vive en dicho país alcanza evidentemente la actividad de la empresa petrolera estatal, quien es el único actor relevante que sobrevive en una industria que estuvo llamada a ser la más atractiva del mundo. Venezuela tiene las reservas probadas de petróleo más extensas del mundo (superando a Arabia Saudita) y ha tenido ingresos por sus actividades en la materia en los últimos veinte años por aproximadamente un billón de dólares (un millón de millones de dólares). Por coincidencia, ese valor es (millones más, millones menos) el del fondo de ahorro que tiene Noruega gracias a la actividad de su empresa estatal petrolera a nivel nacional o internacional. No puede existir contradicción más grande que esta, en la que un estado ahorra y el otro despilfarra una cantidad inimaginable de recursos.
En el caso venezolano, la receta fue clara: apropiación por parte del estado de la totalidad de la riqueza petrolera, de manera legal o ilegal, a través de expropiación y nacionalización de activos. Esto costó al país la salida de la mayoría de empresas internacionales y una cantidad de litigios internacionales. Por otro lado, PDVSA fue desmantelada, y se dejó de lado la realización inversión en exploración para futura producción, lo que explica el decaimiento de la producción a la tercera parte del pico histórico (que llegó a ser cerca de tres millones de barriles al día.
Estas experiencias dan guías claras para las autoridades ecuatorianas, que podrían tomar varias acciones con el objetivo de revivir la débil industria petrolera nacional:
1. Reducir el rol de la empresa estatal petrolera: Ecuador pasó de tener una producción de petróleo en manos pública de aproximadamente el 30% en 2005 al 80% en 2017. Esto se debió a la salida (más o menos involuntaria) de más de diez operadoras privadas en estos últimos doce años, áreas y campos que todos pasaron al estado ecuatoriano.
En ese sentido, Petroamazonas EP, que comenzó siendo una empresa que heredó la estructura, personal y procesos de Occidental (compañía que operó el bloque 15), creció hasta absorber a EP Petroecuador en sus áreas de exploración y explotación de petróleo. Ahora, esta empresa cuenta con miles de trabajadores, pero a su vez ha decidió hace varios años encargar parte importante de las actividades petroleras a empresas privadas, bajo modalidades que administró directamente y que se mantienen hasta la fecha.
En esta situación, Petroamazonas EP se constituye en un actor poderoso (demasiado poderoso, a mi criterio) dentro de la política gubernamental, siendo incluso intocable desde la perspectiva fiscal, debido a que es sin duda un generador de recursos para el estado ecuatoriano (que los recursos estén comprometidos por gobiernos anteriores es otra cosa, igual los recursos existen).
Considero que el Ecuador podría considerar devolver a manos privadas varios activos manejados por Petroamazonas EP, pero hacerlo de la manera que la legislación prevé, a través de procesos competitivos manejados por la Secretaría de Hidrocarburos. La última ronda petrolera fue manejada por Petroamazonas EP (otra muestra de su poder), con aparentemente escasos resultados, y digo aparentemente ya que la transparencia de la información deja mucho que desear.
Por cierto, la petrolera estatal está agobiada en deudas y poco apta para realizar inversiones para producción futura, lo que complica su panorama y el nacional de aquí en adelante.
2. Ofrecer un contrato competitivo al sector privado: Teniendo activos interesantes, como el Ecuador sí los tiene, cabe perfectamente el interés de empresas e inversionistas en el país. Sin embargo, el modelo contractual no puede ser el usado entre 2010 y 2012, que es poco conveniente para todas las partes, especialmente para el Estado, que pensó cuando lo diseñó que los precios de petróleo nunca iban a bajar (lo que demuestra una pobre ejecución de los deberes de estudio de la historia de los commodities). Un contrato aceptable podría incluir:
Una compensación atada a la producción y al precio de venta del petróleo, para regular la ganancia inesperada que podría producirse por abrupto incremento del precio. La Ley de Hidrocarburos nacional trae ese modelo, que debería simplemente emplearse.
Una cláusula de estabilización económica redactada de manera aceptable. La existente a la fecha es inútil y de imposible aplicación, como se ha demostrado en la práctica.
Un foro de solución de controversias en que las partes sientan que se hará justicia ante violaciones de la otra.
Adecuado esclarecimiento de los derechos y obligaciones de cada una, con el objetivo de que el estado cumpla adecuadamente su papel: facilitar la ejecución del contrato, controlar estrictamente el cumplimiento de la norma técnica y jurídica y defender el derecho del dueño del recurso a recibir su porción de manera íntegra.
No modificar los contratos actuales, salvo pedido de parte interesada: Circulan de manera permanente rumores de renegociación de contratos petroleros. Eso sería un error, salvo que las partes interesadas lo consideren conveniente. El cambio de contratos de manera periódica no hace ningún bien a la estabilidad de la industria, pero en caso que se ofrezca un nuevo modelo como se ha indicado en el párrafo previo, podría ofrecerse a los actuales contratistas del estado pasar al nuevo modelo, si así lo prefieren
3. Invertir en exploración: Cabe preguntarse, ¿quién está preocupado por el futuro de la actividad petrolera y de gas del Ecuador en 20 o 30 años? Con todos los errores y problemas que se le puede atribuir a Petroecuador, los descubrimientos realizados por dicha empresa (y aún antes por CEPE, Texaco y otras empresas extranjeras que apostaron por Ecuador hace más de 50 años) son los que han permitido tener un flujo de recursos atractivo hasta la fecha.
Sería importante que el gobierno explique cuáles son las acciones que lleva adelante para asegurar el futuro de la industria en el Ecuador, a través de actividades de exploración en tierra y offshore, donde parecería existe un potencial interesante para el Ecuador. Si bien las normas internacionales de cambio climático restringirán cada vez más las emisiones de efecto invernadero, se pronostica que el petróleo y gas proveerán aproximadamente el 40% de la energía del mundo en 40 años, por lo tanto existirá demanda sin duda alguna. ¿Será que el Ecuador proveerá petróleo o gas para esa fecha, o nos habremos vuelto consumidores? Queda la pregunta para las autoridades.
Leonardo Sempértegui es abogado por la Universidad Católica del Ecuador y máster en derecho por la Universidad de Texas en Austin (becario Fulbright). Socio de Sempértegui Ontaneda Abogados (Quito) y de InE Partners, Inc. (Washington, DC), asesora a empresas, inversionistas y organismos internacionales en proyectos de energía e industria extractiva alrededor del mundo. Profesor de la Universidad de Georgetown (Washington, DC).